1982年以来，我国自上而下地进行了七次大规模的政府机构改革，减少了大量部门。然而，政府财政供养人口总数在这几十年来有增无减，地方政府工作人员占人口比例已超过世界平均水平，与发达国家比例接近。在政府支出方面，一方面是教育、医疗、社会保障等公共服务方面国家投入不足，欠账太多；另一方面政府机构数量不断扩张，一些部门人浮于事，冗官冗员现象严重，存在超职配备，高职配备泛滥等现象。例如，中纪委2014年报告指出全国19个省市超职配备副处级以上干部4万余名，新闻报道指出内蒙古12个地、市、盟政府拥有近百名正副“巡视员”这样的非实职领导干部。为什么地方政府机构和人员规模居高不下，这种现象背后是否有着一定的结构性因素，其对于经济的影响如何？高楠和梁平汉的《为什么政府机构越来越膨胀？——部门利益分化的视角》一文对此进行了探索和解答。
    文献中关注到这样几个关于地方政府机构和人员规模膨胀的典型现象：膨胀的压力通常是自上而下的，往往上级政府新设部门，下级政府就要增设对口部门或者机构；人员超编或者过度安置往往是和所在部门相关的，权力较大的部门通常有着更多的干部职数，而且领导干部也往往超编。因此，本文通过部门利益分化这一视角研究了地方政府内部实际权力结构对于机构膨胀的影响。本文在研究思想上的创新之处在于，传统上关于政治集权和经济分权的“中国式分权”的研究把地方政府和官员视为一个整体，央地关系因此可以被简化为委托——代理关系，本文则把地方政府看作是不同部门和官员的集合体，因此其内部的权力结构将影响到地方政府行为。由于政府内部的利益分化，以及地方政府掌握大量资源，而行为又缺少约束，出于平衡利益的需要，地方政府有自我扩张的冲动和能力。
    为了实证检验这一思想，我们把目光投向了省委常委会这一各省实际的最高权力机构。省委常委会成员数量相对固定，担任不同重要部门的领导，一般包括省委书记、省长、省委副书记、省纪委书记、常务副省长、政法委书记、省委秘书长、省委组织部长、省委宣传部长、下属重要城市的市委书记等。重大事项的决策一般由省委常委会集体做出。为了研究实际权力结构的影响，我们采用省委书记在任期间，常委会中早于其任职即担任常委的成员比例，即“旧常委比例”。我们认为这些旧常委的选任受现任省委书记影响较小，利益、偏好和想法与省委书记分歧的可能性更大，其所代表的部门利益与整体产生分化的可能性也越大。同时，旧常委资历深，话语权也相应较大。我们还用省委常委会中59岁及以上的成员比例作为工具变量。另外，我们选取各省人民代表大会常务委员会副主任人数作为高级别领导职数，也就是政府规模的一个代理变量，因为在理论和实践上这一人数规模变动存在较大的调整空间，受约束程度较小。
    实证结果表明，旧常委比例和省人大副主任数量之间存在显著的正向关系，在控制了经济、产业结构、财政支出、人口、时间效应、书记个人效应等变量之后这一关系仍然显著。采用工具变量进行检验得到类似结果，而且我们的工具变量选择通过了弱工具变量检验。值得一提的是，由于省人大副主任终究仍然是“中管干部”，并不能由省级领导层所完全决定，因此我们得到的实证结果实际上低估了旧常委比例对于政府机构规模膨胀的影响，代表了部门利益分化程度影响的一个下限。
    在稳健性检验中我们使用人大常委会成员数目、党政机关工作人员／GDP、党政机关工作人员／政府财政支出、党政机关工作人员／政府财政收入、党政机关工作人员／地区人口等作为被解释变量，其结果依然成立。我们还利用省委书记自身级别变动入手，发现当省委书记由中央政治局委员兼任时，部门利益分化程度对政府规模的影响并不显著，说明我们构建的旧常委比例确实体现了权力结构的影响。此外，我们还考虑控制市场环境和政府对市场的干预对于政府规模的影响，发现政府干预显著导致了政府规模的扩大。
    因此，我们认为决策层内部的权力结构和利益分化是导致机构精简改革迟迟不能有效推动和持续进行的中央因素。我们认为，改变干 部“只上不下 、只进不出”的官员管理模 式，加强制度建设，简政放权，约束行政权力，减少政府对政策的干预范 围和力度，并在集体领导的原则下统一权责是实现精简机构 、控制机构人员持续扩张趋势的重要解决办法。在后续研究中，我们准备基于地方政府层内部部门利益分化进行深入研究，探索实际权力结构对于地方政府政策的影响，这将大大丰富我们对于中国式分权体制下地方政府的行为及其后果的理解。