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“免费乘车卡”:既没效率也不公平——李增刚
时间:2013-01-21       稿件来源:《经济学家茶座》


       许多城市为了发扬“尊老爱幼”的传统,对老年人乘坐公交车实行免费的政策。老年人可以凭借“老年证”或者“免费乘车卡”等乘坐公交车。这对老年人是一种福利制度,然而这一制度有效率吗?公平吗?
       “免费乘车卡”给了老年人一种免费乘车的权利,在乘坐公交车的时候,只要出示老年证或者凭借老年证办理的免费乘车卡就可以免费乘车。这实际上是一种价格为零的服务。一种商品如果价格为零,那么只要该商品不会带来负效用,就会有人用零价格购买这种商品。按照经济学的供求规律,一种商品的价格为零,除非供给这种商品的价格也为零,否则根本不会存在均衡,也就是说这种商品必然会表现出短缺。对于“免费乘车卡”,老年人获得免费乘车的权利,就相当于以零的价格消费乘坐公交车这种产品的权利。很自然,许多老年人乘坐公交车就反映了这一点。比如,乘坐公交车到郊区挖野菜,反正乘车是免费的,不论挖着挖不着,相当于乘坐公交车去郊区游玩一趟;乘坐公交车到公园晨练,反正乘车是免费的,公园也是免费的(很多城市都有对老年人免费的公园);乘坐公交车去超市购物,而且还乘坐豪华的空调车,不论一站还是两站,都乘坐公交车。许多老年人凭借乘车卡,不仅在非交通高峰乘车,而且还有一些人在交通高峰、上下班时间免费乘车,使得花钱的乘客乘不了车,而不花钱的免费卡乘车者不仅可以乘车而且还在车上占有座位(公交车设有老年人专座,或者一遍一遍的广播要求给老年人让座)。这样,从经济学的角度看,公交车老年人免费乘车,就可能使得部分并非一定要乘车的免费乘客对乘车有了过度需求,导致没有效率。
       虽然老年人可以免费乘车,但是公交车并不是无成本运行,它至少需要车辆维护、车辆燃油、驾驶员工资等,那么这些成本怎么办?只有两种途径:一是其他乘客承担;二是政府补贴。第一种途径,通过票价等手段,将公交车运营的成本转嫁给其他乘客,这实际上是花钱的乘客补贴免费的乘客,还得给免费的乘客让座。第二种途径,通过政府直接拨款给公交公司补贴亏损,但是政府的钱来自哪里呢?来自于纳税人。哪些人是主要的纳税人呢?年轻人。不论是个人所得税还是其他税收,大部分是年轻人缴纳的。这实际上又出现与第一种途径相同的问题,花钱乘车的乘客通过税收补贴免费乘客,还得给他们让座。这是否又是不公平呢?
       从以上两点来看,免费乘车卡既没有效率,也不公平。那么,这种制度为什么会存在呢?这可以从受这种制度影响各方来分析。
       一是免费乘车的乘客。他们是获益者,他们当然希望这种制度存在。
       二是公交公司,他们也是受益者。首先,至少不会亏损,即使有亏损,也是政府进行补贴。一方面通过票价让其他乘客承担,因为总有乘客要乘车,可以通过提高价格或者定价本来就比较高来保证不亏损,比如许多城市原来的小公交(私营的)就比大公交的价格高很多。另一方面即使亏损了,政府通过补贴使得公交公司至少不亏损,如果车辆不能够维护了、不能够让老百姓顺利出行了、不能够给驾驶员开工资了,公用事业就会受到公众的质疑,这样,公交公司根本不用担心亏损的问题。其次,公交公司的免费乘车还获得了“尊老爱幼”、“服务社会”、“积极承担企业社会责任”等美名,企业何乐不为呢?
       三是政府。政府举办公用事业,能够得到老百姓的支持,成本还是由纳税人承担,反正政府又不生产钞票,如果生产钞票了就出现通货膨胀了,即使纳税人不是既可承担,也要以后来承担。而且,政府在这方面投入越多,可能得到的上级的关注和老百姓的支持就越高,政府规模也可以越来越大,政府何乐而不为呢?
       四是普通纳税人,虽然可能受损,但是感觉不到;即使感觉到了,也形不成有力量的利益集团。首先,税收,特别是无形的税收,给纳税人造成财政幻觉。举个最简单的例子,个人所得税,大多数国家都是从收入中直接扣除,对一个纳税人来讲,收入1000元钱,然后到纳税大厅交纳100元钱的所得税,和在工资中直接扣除100的所得税后只拿到900元钱,纳税人的感觉是不一样的。前一种意味着拿到了1000元钱再交100元钱的税收,而后一种意味着只拿到了900元钱。通过这种方式,纳税人感觉不到自己的税收负担。而且,即使纳税人意识到了这个问题,但是由于纳税人数量非常多,而且为此多支付的税收又非常少,那么根本没有动力组织起来,这就形成了所谓“少数人剥削多数人”的集体行动困境。同时,还有另一个方面的问题,那就是每个人都会变老,都会成为老年人,都可能在未来享受同样的待遇,那么还有什么反对的理由呢?
       既然免费乘车者、公交公司、政府都是可能的获益者,只有交费乘车者、普通纳税人的利益会受损。在这种情况下,有组织的公交公司、政府相对于没有组织的交费乘车者和普通纳税人,维持这种制度就在所难免了。是否存在可能的制度变革呢?是否存在其他更好的制度呢?
       针对既没有效率也不公平的“免费乘车卡”,有两种解决的办法。一种自然是取消这种制度,但是这相当困难,因为涉及到很多老年人的利益。第二种是改革或改良,使其能够实现效率或公平的目标,至少实现其中的一个目标,比如实行乘车票制度。给老年人不是办理乘车卡,而是发放一种乘车票,在乘车的时候可以类似货币直接投到货币箱中,但是乘车票上表明货币额,相当于一元、二元等,乘坐不同的公共汽车“价格”也不同。同时,每个老年人每个月发放的乘车票数量比如30元。乘车票只能由老年人自己乘车使用,不能够转让给子女或者年轻人;老年人的乘车票如果用不着的话,可以兑换成礼品等,但是要打折扣,比如30元钱只能够兑换成价值15元钱的礼品,而且规定有效时间,比如当月兑换。这样的话,虽然仍然可能存在不公平的问题,但可以实现效率。这相当于给老年人发放了货币,也让他们意识到乘车是有价格的,而不是免费的,乘车的代价就是可能得到的其他物品。这样,至少可以避免许多老年人有事没事乘公交车外出,不管多远的地方、不管做什么事情、不管所做的事情值不值乘坐公交车的价格,反正乘车免费。
       也许,这种制度会受到更多的反对,也可能会存在其他的问题。比如,有些行动不方便的老年人,本来不乘坐公交车,但是由于也能够获得乘车票,而且可以用乘车票购买礼品,这是否加重了政府的负担,即变相加重了纳税人和付费乘客的支出?未必。因为通过设置兑换的门槛等,有许多乘车票可能未必会兑换,这自然就像许多人不乘公交车一样,不兑换乘车票。而且,这样做至少可以实现效率目标,减少过度乘车的问题,虽然可能会加剧免费乘车者与付费乘车者和纳税人之间的不公平(这还具有不确定性,也许会减轻)。公交公司可能也会反对这种制度,为什么?一是加剧了其工作的强度和难度;二是本来免费乘车制度下,公交公司可以向政府根据免费乘车而造成的亏损获得补贴,现在却根据乘车票来获得补贴,这就有了数量约束。本来,公交公司就应该根据实际亏损额来获得补贴,如果真是这样的话,公交公司应该不会反对。而且,这样做实际上会减轻公交公司的负担,至少是乘客运输上的负担。
       通过这个简单的例子,本文试图说明,某些社会福利政策看上去具有冠冕堂皇的理由,但很可能未必真正如此,而且很可能会造成政府规模扩大、纳税人隐性负担加重、社会不公平加剧。

  
       (原载《经济学家茶座》58辑)

 

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