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白重恩:特惠制度是次优安排,不会持续有效,需尽力完善普惠制度
时间:2019-01-07       稿件来源:中国信息化百人会微信公众号
    学者简介:白重恩,教授、博导,清华大学经济与管理学院院长、清华大学中国财税研究所所长、清华大学-香港中文大学中国经济联合研究中心联合主任。研究领域涉及制度经济学、经济增长和发展、公共经济学、金融、公司治理以及中国经济等。近期围绕特惠和普惠制度发表观点。
 
    9月16日下午,中国信息化百人会在京隆重举行“回应信息时代呼唤,坚持公共政策创新——纪念改革开放四十周年座谈会”。中国信息化百人会执委、清华大学经济管理学院院长白重恩在会上做了主题为《夯实经济增长的市场制度基础》的视频演讲。
    白重恩援引世界银行的数据指出,中国企业所面临的营商环境还不是非常完善,总体来说我们还面临着很大的挑战。白重恩认为,在制度基础还不够坚实的情况下,中国经济之所以能较快增长,是因为地方政府为某些企业提供特殊帮助和保护的“特惠模式”对经济增长有一定的促进作用。白重恩认为,从“特惠”到“普惠”的过渡是一个重大挑战。面临不完善的普惠制度,特惠制度是次优安排,特惠制度不会持续有效,我们需要尽力完善普惠制度。
    以下为白重恩演讲全文(根据视频发言整理,未经本人审阅):

    大家下午好,今年是改革开放40周年,我很荣幸有这样一个机会和大家分享一下我对我国改革开放的一些思考。
    大家知道,营商环境对于经济发展非常重要,但是中国企业所面临的营商环境却不是非常完善。世界银行在过去十几年中每年都对各个国家的营商环境进行排名,中国在这个排名中并没有取得比较好的排序。
    在全球的190个经济体中,中国的综合排名是第78位,相较于2014年的第96位,我们已经取得了一定的进展,但是我们对这样的排名仍然不能很满意。这个综合排名是基于十个分项目的排名的综合,这十个分项的排名中,在有些方面我们排的更差。比如说获得建筑许可,我们在全球190个经济体中只排到172位;保护投资者,我们在190个经济体中排到119位,比2014年的98位比反而是退步了,但我想说明的是,这个排名是相对的排名,我们在保护投资者方面排名向后退,有可能是因为其他经济体在这方面取得更大的进展造成的。另外,纳税方面,我们的排名在190个经济体中是130位,也比2014年的120位有退步;跨境贸易方面也有退步。所以我们企业面临的营商环境尽管在某些方面取得了比较大的改善,但是在其他方面改善还不大,总体来说我们还面临着很大的挑战。
    那么下面的问题是,中国在市场经济制度还不够非常完善的情况下,为什么我们的经济还能取得较快的增长?
    第二个相关的问题,现在支撑中国经济增长的这些机制是否可持续?
    第三,如果这样的机制不可持续,我们怎么办?我们需要采取什么样的措施,使得我们未来的经济增长能够有更好的制度基础?
    先回答第一个问题,在制度基础还不够坚实的情况下,中国经济为什么还能较快增长?为了回答这个问题,我和我的合作者提出了“特惠模式”这样一个概念。在中国尽管普惠的制度化的营商环境还不完善,就像我们刚才看到的那些排名所显示的,但是地方政府有能力也有激励为某些企业提供特殊的帮助和保护,克服不良营商环境对企业的发展造成的阻碍。在这里的关键词是“对某些企业提供特殊的帮助和保护”。所以这不是一个普惠的制度,并不是所有企业都能得到帮助和保护,或者说并不是所有企业都能得到同样力度的帮助和保护,而是某一些特定的企业,我们称之为“特惠对象”,它们得到了更大的保护和帮助。这样的一种特惠模式,看上去也有很多的问题,但是它对经济增长却可能起到促进的作用。
    那么,在什么条件下,特惠模式能对经济增长起到促进作用呢?我们来看几点。
    首先,在普惠制度不够完善的情况下,如果也没有特惠,所有的企业都得不到帮助,所有的企业都得不到保护,那么企业的盈利潜力就更加没法实现,所以我们只有在普惠模式不太完善的情况下,特惠模式才能起到正面的作用。另外,如果特惠对象大都是效率比较高的企业,那么特惠模式的效率也会比较高;但是反过来,如果特惠对象大都是效率比较低的企业,那么特惠模式的效率也会比较低。
    那么我们怎么保证我们的特惠对象是一些效率比较高的企业呢?我们前面说到,地方政府之所以愿意为某些企业提供特惠,是因为地方政府有激励这样去做。地方政府的激励来自哪儿呢?我们认为,地方政府能够从帮助企业中得到某些收益,这个时候它就愿意为这些企业提供帮助,如果地方政府能从帮助效率比较高的企业中得到更多的收益,那么地方政府就有激励选择效率比较高的企业作为特惠对象。这个时候,特惠模式对于经济增长就有可能起到促进作用。
    当然,特惠模式也可能会带来准入障碍,如果说一个新的企业和一个已经得到地方政府帮扶的企业形成竞争,可能地方政府为了保护它已经帮扶过的企业,就会对新企业的准入形成障碍,这个时候特惠模式可能就会阻碍经济的增长。好在中国有很多不同的地区,它们之间形成竞争,如果一个高效率的企业在一个地方得不到帮助,它可以在另一个地方寻求帮助。地区之间的竞争就使得这些效率高的企业有很大的可能性或者在这个地方获得帮助,或者在另一个地方获得帮助。
    上面我们讲到特惠模式为什么有可能会对经济增长起到正面的促进作用,但是特惠模式也是有问题的,到底是什么样的问题呢?它的正面作用是否可持续?
    一个很重要的问题就是,不同企业获得地方政府帮助的机会不同,因而不同企业获得资源的机会也就不同。这样的问题,带来的首先是不公平,不是所有企业都能有同样的机会,另外也可能降低资源配置的效率。当地方政府将资源更多地配置于某些企业的时候,其他企业要获得资源就会相对比较困难。在经济学中我们把这个叫“挤出效应”。如果地方政府所提供的帮助主要是给特惠企业提供资源,而给特惠企业资源倾斜的力度非常大,它可能带来的挤出效应就非常严重,这就可能对经济增长造成不利的影响。2008年之后,我们地方政府做了大量的投资,有可能对民营企业的投资产生了挤出的效应,这个时候特惠对经济增长可能就是不利了。另外,如果特惠对象不是效率较高的企业,则对资源配置效率的负面影响更大,也更加不公平。
    随着经济的发展,地方政府找对特惠对象的可能性会越来越小,找对特惠对象越来越难,因为越来越难以找出哪些企业效率更高,然后对这些效率更高的企业予以倾斜。另外本来效率更高的特惠对象可能效率不再是更高了,地方政府过去帮扶的对象,当他们效率变得不再高的时候,如果它们还继续得到政府的帮助,可能就会对资源配置产生非常不利的影响。所以特惠模式的效果可能会变得越来越差。
    特惠模式其他的一些问题还包括腐败问题。地方政府为什么会选择某些企业来给予帮助?有可能是出于自身的利益,这就会带来腐败的问题。当然并不是所有的地方政府给地方企业提供帮助都是出于腐败的考虑。有的地方政府官员非常有情怀,非常希望把本地的经济搞好,这对地方政府的官员来说在晋升上可能也有帮助。
    特惠制度另一个问题是地方保护,当地方政府为某些企业提供帮助之后,它就会有激励来保护这些企业,希望降低这些企业所面临的竞争程度,这就会带来地方保护。
    特惠模式也会影响消费者的利益,使得消费者的利益得不到足够的重视,因为地方政府帮助了企业,他就会更加看重这些企业的利益。
    特惠模式还面临的问题是,有一些企业面临的某些问题不是地方政府可以解决的,比如对知识产权的保护必须是全国性的,地方政府的特惠并不能帮助企业很好地解决知识产权保护的问题。
    特惠模式另一个大问题就是,地方政府可能没有足够的激励来改善普惠制度,甚至有激励来阻碍普惠制度的建立,因为地方政府从提供特惠中可以得到各方面的好处和权利,那么它对于改善普惠的积极性就不会那么强。
    那怎么办?刚才我们说到特惠模式在一定发展阶段能起到正面的作用,特别是在普惠制度还不完善的情况下,它能起到正面的作用。但是随着经济发展,它的负面作用会越来越大,我们怎么来保证我们的制度基础能够继续支持我们的经济发展?怎么从特惠向普惠实现过渡?这是一个重大的挑战。
    首先,如何激励地方政府改善普惠制度?第二,自上而下的激励是否足够?过去,地方政府可以从帮助某一些特惠对象中得到各种好处,所以有一些地方政府所面临的激励是自下而上的激励,如果我们想改变这种激励,光靠自上而下的制度就够吗?是否要更重视自下而上的激励,让每个地区的企业和消费者在地方政府的决策中有更大的话语权?这是一个重大的挑战。另外一个挑战是,如果普惠制度还没有得到充分改善,这个时候就减弱地方政府提供特惠的能力和激励,就可能带来问题。前面我们说到,如果没有普惠制度,企业得不到帮助和保护,那么某一些企业通过特惠得到帮助和保护,对经济增长可能也能起到正面的作用,如果我们在普惠制度没有形成的情况下,把特惠的渠道也给关闭了,可能经济增长就会受到负面影响。但是我们这里还要强调的是,普惠制度的完善是一个非常艰难的过程。
    我们再来看一下世界银行的营商指数。有一些方面我们还比较落后,比如说设立企业,我们这方面已经取得了比较大的进步,2014年我们排在第158位,现在已经进步到93位。这些进步很大程度上是我们通过简政放权来实现的,但是我们在有些领域,在市场准入方面还有很大的障碍,特别是对于民营企业要进入某些领域还是非常困难的,所以在这方面我们的营商环境仍然有很大的改善空间。但是这方面的改善也是非常的困难,因为既得利益者对于这样的变化会形成很大的阻力。
    另一个方面是纳税,我们的税费负担还是比较重的,税费负担重的问题其实现在是有条件来改善,也非常有必要来改善。我们现在一定程度上是希望控制地方政府的债务,从而降低风险,地方政府的债务扩张受到控制以后,政府主导的投资就会减缓,就需要民间的投资更快地增长,达到一定的增长速度。那么怎么促进民间投资增长呢?降低企业负担是一个非常重要的条件。降低企业负担,让高效率的企业能够更加有利可图,他们的投资积极性能够更强,这样我们的经济结构、投资结构就可以改善。高效率的企业进行更多的投资,低效率的投资减少,对于防范风险也是非常必要的。所以降低税费负担是非常有必要的,我们怎么降低税费负担呢?其实现在面临着非常好的条件,一个是我们的社保征收,我们要把社保征收从社保部门转向税收部门,这样会加强社保的征收力度,社保征收力度加强了以后,我们就有空间来降低法定的社会保障的缴费率,同样我们的营改增也提高了税收的征收力度,也为降低法定税率创造了良好的条件。其他各种各样的费用减少也可以帮助企业降低成本和财务负担。
    获得信贷仍然是一个大问题,尽管我们的排名并不是那么落后,但是我们企业仍然面临着非常大的困难。我们如何让高效的企业更加容易获得贷款是一个非常艰难的问题,我们的金融需要适应和推动新的经济结构的形成,金融就要想办法为高效企业提供更多的贷款。这一点说起来容易,其实非常的困难。
    保护投资者方面,我们的排名还是比较低的,我们怎么来更好地保护投资者,怎么更好地保护投资者的信心?这也是一个重要的课题,也是非常困难的课题。
    我们的营商环境还有其他一些方面需要改善的,比如改善产品市场环境,有更好的标准制定,有更加完善的监管体系;另外,降低和应对企业面临的不确定性,我们有时候政策多变给企业带来很大的不确定性,这对于企业投资也是非常不利的。
    总体来说,我想跟大家传递的信息是,面临不完善的普惠制度,我们的特惠制度曾经起到了一定的作用,它不一定是最优的安排,但它是次优的安排。不过,特惠制度不会持续有效,随着经济发展,我们需要不断完善普惠制度。完善普惠制度非常困难,所以我们要充分考虑完善普惠制度的艰巨性,在普惠制度还不完善的情况下,还要实事求是地考虑次优安排。
    谢谢大家。
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