内容提要:水价是城市水管理的核心环节,也是水务体制改革的关键性问题。我国根据城市供水的公益性与商品性两种属性,进行了多年的改革和探索,城市水价从过去立足于社会福利的“水费”,正逐步转型为立足于市场供需的“水价”。随着我国进入城市国家行列,城市水问题更加复杂,水价在优化水资源配置中的作用更加明显,水价改革更加紧迫。需要进一步完善水价机制形成基础,优化水价构成体系,实现水价调整动态化和法制化,促进节水型价格的形成。
关键词:形成机制 水价构成 制定方法 改革路径
一、我国城市水价改革的路径演进
新中国成立以来,我国供水制度经历了由无偿供水到有偿供水的转变。水价也经历了一个从无到有、从计划经济到市场经济的过程。我国城市水价定价的制度不断完善,先后经历了公益性无偿供水阶段、政策性有偿供水阶段、水价改革起步阶段和水价改革发展阶段(韩慧芳等,2004)。①具体来说,城市水价改革过程大致可分为以下四个阶段:一是改革“包费制”,实行用水计量,按量收费,中央政府推动改革;二是部分成本回收,以地方政府为主推动的改革;三是全成本水价改革酝酿阶段,地方政府和企业推动相辅相成;四是超额利润获取阶段———城市水业(企业)推动,地方政府被迫进行的水价改革。在这一改革进程中,水价不断上升,政府作用逐渐减弱,企业作用不断增大(侯风云,2011)。②
2009年1月至2010年6月,全国669座城市上调水价的超过1/3,平均调幅达0.3元/m3,部分城市达0.5~0.8元/m3。这样的集中调整历史罕见,反映了国家对水价政策的微妙变化,③也反映出城市水价改革的紧迫性。2011年许多地区和城市采取了实质措施,推进合理水价的形成。
二、城市水价的形成机制
价格形成机制主要是指价格决定和运行机制。建设节水型社会,首先应理顺水价的形成机制。而合理的水价,首先必须基于节水的要求,考虑不同层次用户的承受能力,再辅以政府的扶持政策。只有理顺水价的形成机制,充分考虑价格对节水和水资源调配的杠杆作用,才能从根本上推进全社会的节约用水工作(朱法君,2010)④。
1.水价的特征及构成体系。水价是水资源优化配置的一种手段。水价的形成既要反映价格形成的一般性,又要体现水价形成的特殊性。(1)水价形成的一般性。水资源跟一般商品一样都具有价值,具有价格。因此,水价的制定既要反映水资源的稀缺性,体现水资源价值,又要遵循价值规律和供求规律的要求,以价值为基础,体现水资源供需状况的变化,实行不同的价格。(2)水价形成的复杂性。水资源与一般商品不同,水资源因自身特点而具有较强的自然垄断性,难以形成有效的竞争,水价的形成不能完全由市场调节实现,也不能真正起到调节用水、节约用水和有效配置水资源的作用,水价的制定必须充分考虑自然环境因素、经济因素和社会因素(刘妍等,2006)。⑤(3)水价形成的区域性。由于水的传输成本非常高,难以在较大范围对供水自由调度,不可能建立全国性的运输管网,调节全国供水市场。因此我国城市供水行业实际上是在各自区域内实行垄断经营,地方城市政府作为责任主体。不同地区的水资源条件、城市规划和布局、供水市场发育程度、供水企业经营与技术水平等决定了各城市间的
供水成本差异巨大(傅涛,2010)。⑥
城市水价的构成主要由经济、社会和环境等众多因素决定。韩慧芳等(2001)认为水价结构的设计应以使有限的水资源和供水能力发挥最大的社会经济效益、使供水企业具有自我生存和良性发展的能力、促进水资源的合理分配和优化使用等为目标。⑦傅涛等(2006)认为水价构成的沿革在一定程度上表征了城市水业成本体系逐步完善的过程。在城市化初期,水价的内容仅限于城市从自然界中取水、净化、输送和排放的成本与收益,也就是传统意义上的城市供水价格;当城市污水的排放对自然的影响超出了自然水体的自净能力时,水价中加入了污水处理和环境补偿的费用,也就是传统意义上的城市污水处理费和排污费;当城市就近水源不能满足城市发展的总量需求时,则远距离调水甚至跨流域调水的成本进入水价,形成“水利工程供水价格”;当水资源总量稀缺,不能满足“以需定供”的水资源配给方式时,则资源成本进入水价,形成“水资源费”。⑧2004年初国务院以文件形式明确了城市水价的四元结构组成,即:水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格以及污水处理费等四个部分。我国城市水
价构成日趋完善。城市水资源价格的四个组成部分中,资源水价是不进入市场的,作为计划价格,相对稳定。而供水价格和污水处理价格是可以进入市场调节的部分。
城市水价的分类及其价格标准。目前城市水价实行的是分类定价,用途不同,价格也有所不同。分类主要为城市居民生活用水、工业用水、行政用水、经营服务用水、特种行业用水以及洗车场用水等。一般说来,地区不同水价也会不同,并且水价还会与水质、水的需求量、水的稀缺性等因素有关。在目前没有引入中水、循环水的条件下,居民生活用水价格最低,主要是考虑到居民的生活福利以及承受能力等因素。洗车行业用水水价最高,目的在于通过高
价抑制洗车行业的水需求量,减少水浪费现象。实施分类定价的好处在于通过水价体现出水的稀缺性,从而促进节水用水,提高用水效率,实现水资源优化配置。
2.水价确定与调整方式。我国水价的定价和调整程序是:国务院统一制定水价办法,具体价格水平分级管理。发改委、省、自治区、直辖市水行政主管部门与价格、财政等有关部门审核供水企业提出的水价方案,审核同意后,报同级人民政府批准,供水单位确定实施水价。随着水价改革的深入,目前有些省、市己将水价的审批权下放到县级以上的物价主管部门,以有利于因地制宜,制定出合理的水价,同时也大大简化水价确定程序。⑨水价调整也更
多地考虑当时的物价水平、居民承受能力、CPI等条件。市场化因素的加入已部分改变了我国一直沿用的政府行政定价的模式,即“政府既是价格的制定者又是价格的监督者”的模式。与中国不同的是,国外水价调整更加注重市场机制和用户参与。
三、水价制定方法和征收方式
我国水价的制定不仅应考虑公平性和平等性原则,促进资源的高效配置和可持续开发利用,还应顾及成本回收原则和用户承受能力,由于现实中不可能面面俱到,所以在实际操作中,应考虑不同情况区别对待(钟玉秀等,2001)。⑩国外制定水价的原则一般是:成本回收原则、合理利润原则、用户参与原则和居民承受能力原则。?我国水价制定的原则正日益完善,水价的制定方法也更加科学。水价的制定方法主要有供求定价法、平均成本法、边际成本法和
季节水价法。目前国际上普遍认为完全成本水价最能体现供水的商品特性,更能促进水资源利用效率的提高。
1.供求定价法。该方法由美国学者L.DauglasTanes和Robert.R.Lee提出,他们认为,供水是商品,水价确定应符合以下公式:
Q2=Q1×(P1/P2)E
其中,Q2为调整价格后的用水量;Q1为调整价格前的用水量;P1为原水价;P2为调整价格后的水资源价格;E为水资源价格弹性系数?。
供求定价法简单且易于计算,但忽略了水质等影响水价的其他因素,仅仅反映了用水量这个因素,因此应用并不广泛。
2.边际成本定价法。边际机会成本定价法将城市水资源的消耗分为三种成本:边际生产成本(Marginal Production Cost,简称MPC),指为获得资源必须投入的直接费用;边际使用者成本(Mar-ginal User Cost,简称MUC),即将来使用此资源的人所放弃的净效益;边际外部成本(Marginal External Cost,简称MEC),主要指在资源开发利用过程中对外部环境所造成的损失,这种损失包括目前或者将来的损失。上述三项可以用公式表示:
MOC=MPC+MUC+MEC
MOC表示由社会所承担的消耗一种自然资源的全部费用,在理论上应是使用者为资源消耗行为所付出的价格P。MOC将资源与环境结合起来,从经济学的角度来度量使用资源所付出的全部代价,它弥补了传统的资源经济学中忽视资源使用所付出的环境代价以及后代人或者受害者利益的缺陷, ?但应用方面仍有一定局限性,该公式中,MUC、MEC的确定略微复杂。目前,只有法国等极少数国家对这种模式有所应用。
3.平均成本定价法。平均成本定价法是城市供水等公用事业行业中常用的传统定价模式。设供水的总收入为PQ(P为价格,Q为供水量),成本为C,由收支平衡决定的平均成本为:
AC=P=C/Q
由于此方法简单且应用较为方便,在我国应用较广泛。缺点是不能反映供水的成本变化,平均水价很大程度上受历史水价影响,市场引导力较弱,使得企业不能随着资源的变化形势来调节生产。
4.全成本定价法。全成本定价法的定价依据是水资源在社会循环过程中所发生的所有成本。该循环过程包括了水资源从提取、净化处理、分配、输送、利用、排放到最终污水处理的全过程,在这个过程中发生的所有成本之和就是完全成本。从经济学的视角来看,完全成本水价由三部分组成:水资源的机会成本、内部成本和外部成本。也即资源水价、工程水价和环境水价。全成本定价模式考虑了供水的所有可能成本,通过把全部外部成本(包括资源消耗和环境污染成本)内部化,并转嫁给资源消耗和污染商品的生产者和消费者,来弥合私人成本与社会成本之间的差距,是相对较为完善的定价模式,适用于多种供水工程水价的制定,已被许多国家认识和接受?。但目前还没有成熟的确定资源水价和环境水价的理论和实践。
当前,我国一些城市和地区仍然采用平均成本定价,水价仅包含供水工程成本,水资源费、污水处理费等仅部分或者并未计入其中。
在实际应用中,科学合理的水价制定方法,还需有适宜的水价征收方式与之配套。不同的水价征收方式体现了不同的水价定价目的,也直接反映了政府对于这一类型用水的态度,保护、惩罚抑或其他。水价的征收方式一般有单一计量水价、固定收费(包月制或包年制)、两部制水价、阶梯式水价、递减水价、季节性水价。目前我国以单一计量水价征收方式为主,阶梯式水价在一些城市试点和实行。一些发达国家如美国、澳大利采用季节性水价的征收方
式,即干旱少雨季节的水价要高于正常季节的水价。由于季节水价能比较灵活地反映供求和成本的变化,促进企业及时地调整生产和改善管理,我国部分地区如广东已开始实施。重庆将阶梯水价和季节性水价两种方式结合,在阶梯水价中考虑季节因素。
四、城市水价存在的问题
我国学者对目前城市水价存在的问题进行了比较深入的分析和研究。张波(2008)认为,城市水价标准仍然偏低,价格管理体制还不健全,水价调整缓慢,没有建立起根据市场供求和物价变化及时调整的机制。?朱法君(2010)认为,城市供水价格单一,缺乏有效的节水激励机制,虽然《中华人民共和国水法》等法律、法规规定应实行分类水价、阶梯式水价和超计划超定额累进加价水价等制度,但除分类水价各地基本执行外,目前仅有少数城市在试行阶梯式水价和累进加价制度,对用水浪费缺乏价格惩罚措施,使得城市节水和企业节水缺少压力。?孙长学(2006)提出城市水价问题集中在以下几个方面:一是各地水价改革进程快慢不一、总体缓慢;二是水资源费征收的范围小、标准低;三是城市供水价格调整还没有到位,价格总水平较低;四是水价结构不尽合理,各种用水价格的差价较小,不同用水行业、不同用水量的消费群体的用水差价还不突出,价格差异对节约用水和限制高耗水产业的调节作用还没有充分发挥出来;五是污水处理费的开征时间较短,标准较低;六是水费的实收率低,征收和管理中还存在一些不完善的地方;七是水务企业的经营管理体制改革缓慢,特别是城市供水行业引入市场机制的改革滞后。
综上所述,我国城市水价存在的主要问题有:水价结构不合理、水价形成机制单一、水价体系不完善、水价各构成要素间比例不合理、水价无法充分发挥节水激励作用、长期对水价进行暗补,使得水价失去了价格调节的功能,城市居民水费的大部分由国家补贴,还造成国家财政的极大负担。我国为保证水资源配置的公平原则和效率原则,于2004年1月1日颁布实施《水利工程供水价格管理办法》,建立基本水价和计量水价制度,即两部水价制度:定额以内的水收取基本价,超过定额的按量收取。水价改革的实践证明,推行“超额累进加价”、“动态浮动水价”、“两部制水价”等计价制度可以最大限度地、有效地节约利用水资源,充分发挥价格杠杆对水供求关系的调节作用。从实践看,受水量计量技术和操作难易程度的制约,大部分水管单位的水价计价方式仍采用单一的水价标准,而两部制水价、超额用水累进加价和动态浮动水价等科学的计价方式没有得到有效实施。? ?
五、城市水价改革的思路和路
党的十七大报告提出要“完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制”,明确了水价改革方向。城市水价改革的目标就是要建立起一个能充分体现我国水资源紧缺状况,以节水和合理配置水资源、提高用水效率、促进水资源利用为核心的水价形成机制。?水价改革要以稳定为前提,以提高用水效率为中心,以价格杠杆为手段,按照社会主义市场经济的要求,逐步建立起有利于供排水事业发展,适应国民经济持续展和人民生活需要,有利于节约用水的水价形成机制。通过水价改革,促进供水商品化,使经营性调水水利工程、城市供水和污水处理走上自我积累、自我发展的Q良性运行轨道。?
水价改革要在兼顾社会各方承受能力的同时,逐步实行全成本定价,将水价提高到一个有利于节约用水、有利于水资源保护和合理利用的水平。
1.全面推进城乡水务一体化管理。城市实现城乡水务一体化管理的水务体制,是实现水资源供需平衡、形成合理水价制定机制的基础。我国城市水管理长期以来处于多头管理,分割管理状态,城乡分割、水量与水质分割、地表水与地下水分割,已很难适应社会主义市场经济发展和人们对水质、水服务的要求。而水管理模式转型的核心是优先加强制度建设和体制创新,构建新时期中国治水框架,包括建立健全治水的法律法规体系以及各项强制性和激励性制度安排,建立统一的水管理体制,统筹水资源、水环境、水生态等各项涉水事务。21国外经验和我国城市探索表明,把城市水资源管理职能调整并统一到一个主管部门,对城乡水务进行一体化管理,是符合水资源客观规律的科学管理模式。需要在总结经验的基础上,全面推进城乡水务一体化建设。
2.优化水价构成体系。在水价结构方面,国际发展趋势是更加强调水价结构的设计,鼓励水的高效利用和节水。一是完善水价构成中的水资源费。水资源费的收取体现了国家对水资源的所有权以及由所有权带来的一系列的权利如使用权、经营权和处分权带来的收益。水资源费一定要反映水资源的稀缺情况。水资源费的具体收取标准,可以借鉴和参考土地资源价格的确定模式。具体而言,在保证公益性事业和人民生活基本生活用水之后,对剩余的水的使用权以及由此带来的收益进行出让,实行公开拍卖、招标等方式实行水资源的市场化。22二是加大污水处理费用的征收力度,区分不同情况实行不同污水处理费标准。对居民生活用水、工业企业用水、机关单位用水等实行不同的征收标准。三是调整水价结构的比例关系,提高水资源费和污水处理费的比重,促进节约用水。
3.完善水价定价方法和征收方式。以提高水的利用效率为核心制定水价。推广全成本定价方法,以全成本理论为基础制定水价,保证供水企业微利运营。加快实施分类水价、超定额用水累进加价和阶梯式水价政策。一是要将改革水价计价方式与调整水价相结合,逐步推行居民生活用水阶梯式计量水价,合理核定各级水量基数,在确保基本生活用水的同时,适当拉大各级水量间的差价,促进节约用水;二是因地制宜实行季节性水价,特别是对缺水地区要根据水资源丰枯特点实行季节性水价;三是加大污水处理费征收力度,尽快将污水处理费提高到保本微利水平;四是理顺水资源费与自来水比价关系。应出台相应的政策以调节行业、季节、地下水、地表水等方面的用水。23
4.水价调整动态化和法制化。水价形成机制的动态化与法治化。一是动态化调整。通过建立主要成本价格联动机制,使水价随原水价格和电价调整而进行相应变动,实现水价调整的动态化。当然水价的调整幅度也要考虑居民承受能力和相关改革的推进程度,把握好水价改革的力度与社会承受能力之间的关系。24水价改革要形成价格和成本的联动机制,实现水价调整的动态化、法治化,同时争取让所有企业都能实现水价条例规定的利润率,以让企业能够承担一部分供水设施建设费用。二是法治化调整。建议地方政府规定当水价成本变化达到10%时相应调整水价价格。调价有困难的地方,应通过财政补贴的办法弥补成本上涨形成的价格倒挂(亏损),确保企业的基本生存和正常发展。25三是落实完善水价听证制度,扩大用户参与定价的范围,提高参与机会,避免“听证专业户”等问题的发生,实现真正的“听证”。
5.完善水管理体制。水管理体制是水价机制建设的基础。一是引入竞争机制。供水、污水处理通过招标选择经营企业,政府制定相应的监管规则和服务质量标准体系,选择符合要求的中外企业经营供水和污水处理。经营供水和污水处理的企业的投资回报率,采取按高于社会资金平均投资回报率2-3个百分点核定,水价不足以弥补投资约定的,由政府退税或财政给予补贴。26二是将水价形成机制改革和企业经营管理体制改革结合起来,坚持两项改革相互促进的方针,实行政企分开,努力发挥市场机制对水资源配置的基础作用。27
注:
①韩慧芳郑通汉:《水利工程供水价格管理办法讲义》,中国水利水电出版社2004年版,第2页。
②侯风云:《城市水业市场化演进中的水价改革路径分析》,《福建论坛》(人文社会科学版),2011年第2期,第105~110页。
③李智慧:《论水价形成机制的动态化与法治化》,《给水排水动态》,2011年第2期,第9~11页。
④朱法君邬杨明沈仁英:《基于节水的合理水价形成机制探讨》,《浙江水利水电专科学校学报》,2010年第2期,第52~54页。
⑤刘妍等:《我国可持续发展水价制定的方法研究》,《价格理论与实践》,2006年第1期,第35~36页。
⑥傅涛:《城市水价是最为复杂的公共服务价格》,《城乡建设》,2010年第1期,第69~70页。
⑦韩慧芳等:《我国水价形成机制改革思路》,《价格理论与实践》,2001年第5期,第18~20页。
⑧傅涛等:《城市水价的定价目标、构成和原则》,《中国给水排水》,2006年第6期,第15~18页。
⑨王静:《我国城市水价研究》,四川大学硕士论文,2006年。
10钟玉秀等:《合理的水价形成机制初探》,《水利发展研究》,2001年第2期,第13~16页。
11万昌明:《国外水价形成机制的比较研究》,《金融经济》,2006年第2期,第155~156页。
12韩华:《关于水资源定价方法及模型的研究》,《水资源》,2007年第9期,第32~34页。
13姜文来:《水资源价值模型评价研究》,《科学进展》,1998年第2期,第178~184页。
14钟玉秀刘洪先:《对水价确定模式的研究与比较》,《价格理论与实践》,2003年第9期,第17~19页。
15张波:《建立合理的水价形成机制促进水资源保护与合理利用》,《国土与自然资源研究》,2008年第2期,第69~70页。
16朱法君邬杨明沈仁英:《基于节水的合理水价形成机制探讨》,《浙江水利水电专科学校学报》,2010年第2期,第:52~54页。
17王振霞:《我国城市水价形成机制和管理模式的改革》,《价格理论与实践》,2005年第1期,第38~39页。
18汤峥嵘:《对我国城市水价定价问题的思考》,《企业家天地》,2010年第2期,第109~110页。
19许昆林:《城市水价的问题和出路》,《水工业市》,2006年第2期,第26~27页。
20张波:《建立合理的水价形成机制促进水资源保护与合理利用》,《国土与自然资源研究》,2008年第2期,第69~70页。
21王毅:《中国的水问题:转型、治理与创新》,《环境经济》,2008年第4期,第27~33页。
22王静:《我国城市水价研究》,四川大学硕士论文,2006年。
23刘正洪姜斌:《我国城乡供水水价机制初探》,《前沿》,2010年第6期,第41~43页。
24康晨:《中国城市水价改革的对策分析》,《河北水利》,2010年第10期,第21页。
25李智慧:《论水价形成机制的动态化与法治化》,《给水排水动态》,2011年第2期,第9~11页。
26周望军:《中国水资源及水价现状调研报告》,《中国物价》,2010年第3期,第19~23页。
27段治平:《我国水价改革历程及改革趋向分析》,《中国物价》,2003年第4期,第24~28页。
作者：刘世庆 单位：四川省社会科学院西部大开发研究中心
作者：许英明 单位：北京大学
（本篇有删节，数据及图表请参见原文）